Directrices en relación con los sistemas procedentes para el cumplimiento de la suspensión del acto reclamado, en la ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California y la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California.
Conforme a la Ley del Tribunal[1], existen dos sistemas para hacer cumplir el auto en el que se concede la suspensión del acto reclamado. Por un lado, uno que pudiera denominarse básico u oficioso encaminado directamente al cumplimiento de ese auto y, por el otro, uno que implica el desacato de la autoridad por exceso o defecto en su ejecución, el cual podría denominarse rogado.
El sistema oficioso o básico se encuentra normado en el artículo 36 de la Ley del Tribunal en relación con el numeral 88 último párrafo de ese mismo cuerpo normativo. Por su parte, el sistema rogado se encuentra previsto en los artículos 92 y 93 y se substancia a través del recurso de Queja.
Por tanto, dado que ambos sistemas son concurrentes y pueden funcionar paralelamente, es fácil confundirlos; por esta razón es preciso distinguirlos para dejar en claro la lógica y congruencia de la Ley del Tribunal respecto del cumplimiento del auto que concede la suspensión del acto reclamado.
Como antes se señaló, el sistema básico u oficioso se encuentra normado en el artículo 36 de la Ley del Tribunal en relación con el numeral 88 último párrafo de ese mismo cuerpo normativo. El artículo 36 de la Ley del Tribunal establece que para hacer cumplir sus determinaciones las Salas pueden hacer uso de diversos medios de apremio y medidas disciplinarias.[2] Por otra parte, en el último párrafo del artículo 88 de la Ley del Tribunal, el legislador estableció que las autoridades pueden ser sujetas de una sanción cuando no cumplimenten en sus términos la suspensión que se hubiere decretado respecto del acto reclamado en el juicio.[3]
De manera que, conforme al análisis sistemático y armónico de los artículos antes citados es posible establecer que las Salas pueden hacer cumplir el auto que concede la suspensión del acto reclamado a través de los medios de apremio conducentes e, incluso, el Pleno del Tribunal cuenta con la posibilidad de decretar la destitución de la autoridad responsable cuando persista en una actitud contumaz sin cumplimentar en sus términos ese auto.
Por tanto, con sustento en los artículos anteriores y en función del principio de celeridad procesal que emana del artículo 17 de la Constitución Federal, si una vez notificada la autoridad responsable del auto que concede la suspensión no se logra su cumplimiento, las Salas de oficio o a instancia de parte, deben requerirla nuevamente amonestándola y previniéndola que, en caso de renuencia, se le impondrán los medios de apremio conducentes, pudiendo incluso llegar a darse el caso de que el Pleno decrete la destitución del servidor público responsable en términos del artículo 88 de la Ley del Tribunal.
Como se aprecia, este primer sistema se encamina directamente al cumplimiento del auto que concede la suspensión; puede considerarse de oficio en la medida en que no necesita promoción del particular -aunque no se excluye esa posibilidad-; opera fundamentalmente para los casos de incumplimiento o violación de la suspensión[4]; y culmina ya sea con la destitución del funcionario público por desacato o bien, con el cumplimiento de la suspensión en sus términos.
Por su parte, el sistema rogado se encuentra previsto en los artículos 92 y 93 de la Ley del Tribunal y se materializa a través de la interposición del recurso de Queja.[5] En esos preceptos se precisa que ese recurso procede en contra de los actos de las autoridades demandas por exceso o defecto en la ejecución del auto que haya concedido la suspensión del acto reclamado; que dicho recurso deberá interponerse dentro del plazo de cinco días siguientes a la notificación de la resolución que se pretenda recurrir; que una vez interpuesto el recurso, el Pleno requerirá a la autoridad para que presente el informe con justificación dentro del plazo de tres días; y que una vez transcurrido ese plazo se resolverá lo conducente.
De lo anterior es sencillo colegir que este segundo sistema no tiene por objetivo primario o directo lograr el cumplimiento de la suspensión sino determinar si en su cumplimiento hubo un exceso o defecto por parte de la autoridad; por lo que para que se actualice, para que este sistema opere, necesariamente debe darse: a)un principio de actuación de la autoridad encaminado a cumplir la suspensión; y, b) que eventualmente ese principio de actuación sea susceptible de calificarse como defectuoso o excesivo.
Evidentemente el incumplimiento o la violación de la suspensión no pueden catalogarse como un cumplimiento defectuoso en modo alguno –no hacer lo ordenado o hacer lo prohibido por ningún motivo puede considerarse como actos encaminados al cumplimiento de la suspensión-. Por lo que en esos supuestos el recurso de Queja es simplemente improcedente.
Lo anterior significa que cuando a un particular le es notificado un acto o una resolución en virtud de la cual la autoridad pretende cumplimentar la suspensión, éste puede impugnarlo a través del recurso de Queja si estima que en su cumplimiento la autoridad fue más allá del alcance del auto que concedió la suspensión [lo cual podría catalogarse como un exceso en el cumplimiento] o, en su caso, si estima que la responsable dejó de cumplir en su integridad lo ordenado en dicho auto; es decir, omitió algo que le fue exigido [lo cual tendría que considerarse un defecto].
No pasa inadvertido que la Ley del Tribunal no define qué debe entenderse por exceso o defecto en la ejecución de la suspensión; sin embargo, cabe interpretarlos en función de su sentido literal o gramatical. Así, el Diccionario de la Lengua Española define exceso como: “que va más allá de la medida o regla”; y por defecto entiende: “carencia de alguna cualidad propia de algo”-.
En el mismo tenor, los Tribunales del Poder Judicial Federal han venido interpretando estos dos vocablos. Ejemplo de esto último son las tesis de jurisprudencia de rubro: QUEJA POR DEFECTO O EXCESO EN EL CUMPLIMIENTO DE UNA EJECUTORIA DICTADA POR UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO. CASOS EN QUE SE SURTE.[6] QUEJA POR EXCESO Y DEFECTO EN LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDIÓ EL AMPARO. CUANDO EXISTE UNO U OTRO. [7]
Aunque las tesis de jurisprudencia citadas versan sobre el cumplimiento de las ejecutorias de amparo, sus razonamientos puden tomarse de referencia para este caso, dado que lo que aquí interesa es determinar únicamente el sentido y alcance de las expresiones exceso y defecto; vocablos que se interpretan en esos fallos de la siguiente manera: existe exceso cuando la responsable no se ajusta al tenor exacto del fallo y se extralimita en su cumplimiento al ir más allá del alcance de la ejecutoria que concedió la protección constitucional, en tanto que hay defecto cuando la autoridad responsable deja de cumplir en su integridad lo ordenado en la ejecutoria, esto es, deja de hacer algo que se le ordenó en la resolución de cuya ejecución se trata.
Así, en caso de que con motivo de la suspensión la responsable haga más de lo que se le ordenó o menos de lo que es debido, el particular cuenta con cinco días para interponer el recurso de Queja a partir de que se le notifica la resolución o acto de la autoridad que pretende impugnar; esto conforme al último párrafo del artículo 92 de la Ley. La Sala, al recibirlo, debe acordarlo y remitirlo al Pleno para que éste substancie el procedimiento conducente y resuelva en definitiva la materia de la Queja. Si el Pleno considera que se cumplió con el auto de manera deficiente o en exceso, dejará sin efectos los actos o resoluciones que hubieren motivado la violación a la suspensión.
Es preciso señalar que en términos del artículo 92 tercer párrafo de la Ley del Tribunal, los actos emitidos por la responsable en vías de cumplimiento de la suspensión no pueden impugnarse hasta en tanto la Sala pronuncie la resolución correspondiente.
La intención del legislador al adicionar este párrafo a la ley,[8] fue evitar una sucesión interminable de recursos y constreñir al particular a impugnar todos hasta el momento en que la Sala haya valorado cada uno de ellos y se haya pronunciado al respecto en definitiva. Es ilustrativa de esto, la exposición de motivos de la iniciativa por virtud de la cual se adicionó el precepto en comento; la cual en su parte conducente se transcribe enseguida.[9]
“…Se modifica el artículo 92 de la Ley con el objeto de establecer que el momento procesal oportuno para promover el recurso de queja tratándose de actos concretos ejecutados por la autoridad responsable sea cuando la Sala correspondiente resuelva si se cumplió o no lo ordenado, ya que actualmente no se establece una restricción y por lo tanto puede impugnar los actos en vía de cumplimiento, lo que desde luego demora la culminación del juicio, ya que debe resolverse previamente estas impugnaciones, impidiendo a la autoridad responsable cumpla cabalmente con el principio de celeridad que impera en el procedimiento administrativo…”
Es importante aclarar que lo anterior no significa que en estos casos la materia de la Queja sea la resolución que emite la Sala. El párrafo en comento no dispone que la Queja es improcedente en contra de los actos en vías de cumplimiento -o que la resolución de la Sala es lo que habrá de impugnarse-; lejos de esto, lo que ese numeral establece es que esos actos son impugnables, sin embargo precisa que el momento procesal oportuno para ello lo es hasta en tanto la Sala emita la resolución correspondiente.
Como se aprecia de la exposición de motivos, el objetivo perseguido por el legislador al adicionar el párrafo en comento, fue establecer y definir el momento procesal en que deben impugnarse los actos emitidos por la autoridad en vías de cumplimiento. Lo cual significa que la materia de la Queja es siempre la misma: los actos de las autoridades demandadas. En todo caso lo que varía es el momento para impugnarlos según se trate de resoluciones o actos dictados en vías de cumplimientos o no.
Vale la pena hacer esta aclaración dado que no es difícil confundir este supuesto normativo y entender que en ciertos casos la materia del recurso de Queja lo es la resolución de la Sala. De la exposición de motivos es posible advertir que la intención del legislador nunca fue esa. Además el propio texto de la Ley en su literalidad lo deja en claro. La Queja es un recurso contra actos de las autoridades demandas. Por eso es a ellas a quien se les pide el informe con justificación, y es a ellas a quien puede multarse en caso de falta o deficiencia de ese informe.[10]
No debe perderse de vista que en la Queja no se valora propiamente si se cumplió o no con la suspensión [esto es algo que le corresponde a las Salas conforme al primer sistema]. En la Queja lo que se estudia es si una vez efectuado un principio de actuación en aras del cumplimiento, éste puede catalogarse como excesivo o defectuoso [circunstancia que le compete determinar al Pleno].
De manera que si los actos o resoluciones son en vías de cumplimiento, el particular debe esperar a que la autoridad estime cumplida la suspensión y la Sala pronuncie la resolución que lo confirme. En cambio si los actos no son dictados en vías de cumplimiento, el particular debe impugnarlos al quinto día de que le fueron notificados.
Aquí conviene señalar que por actos o resoluciones en vías de cumplimiento debe entenderse aquellos que emita una autoridad a sabiendas que no tienen el alcance para satisfacer por sí mismos y a cabalidad la suspensión; esto en base a que la carga impuesta con motivo de esa medida cautelar es compleja; es decir, requiere más de una actuación para su cumplimiento, pero que sin embargo abona a tal propósito.[11]
Cuando la autoridad emite esta clase de actos, el particular no puede impugnarlos a través del recurso de Queja en cuanto le son notificados. Como antes se señaló, debe esperar a que la autoridad estime cumplida la suspensión y la Sala pronuncie la resolución que lo confirme. Es en ese momento que podrá impugnar todos y cada uno de los actos emitidos en vías de cumplimiento de la suspensión si considera que son defectuosos o excesivos respecto de los alcances de esa medida cautelar.[12]
De lo asentado hasta aquí se tiene que el cumplimiento del auto en que la Sala concede la suspensión puede lograse por medio de dos sistemas contemplados en la Ley; los cuales son independientes pero eventualmente pueden operar de manera paralela; el primero –oficioso- da lugar a la utilización por parte de la Sala de los medios de apremio; el segundo –rogado- implica para el Tribunal substanciar el recurso de Queja.
Tales sistemas pueden extraerse de una interpretación sistemática, histórica y literal de los artículos 36, 88 último párrafo, 92 y 93 de la Ley del Tribunal, y dan lugar a las directrices que enseguida conviene puntualizar:
1. Como rectora del proceso las Salas del Tribunal deben vigilar el cumplimiento de auto en que se haya concedido la suspensión del acto reclamado.
2. Si después de notificado el auto a la autoridad responsable no se logra su cumplimiento, las Salas de oficio o a instancia de parte la requerirá nuevamente amonestándola y previniéndola que, en caso de renuencia, se le impondrán los medios de apremio conducentes, pudiendo incluso decretarse la destitución del servidor público responsable en términos del artículo 88 de la Ley.
3. Si la autoridad cumple totalmente, la determinación de la Sala se debe entender satisfecha y por lo tanto también el interés del actor. En cambio si la autoridad realiza algún acto tendiente al cumplimiento pero la Sala da cuenta que sólo cumplió parcialmente, entonces seguirá requiriéndola hasta que la Sala considere cumplida totalmente la suspensión.
4. Con independencia de lo anterior y, de manera paralela, el particular puede interponer el recurso de Queja en contra de la resolución o acto por virtud del cual la autoridad pretende cumplir la suspensión siempre que considere que el cumplimiento fue excesivo o defectuoso.
5. El cumplimiento es excesivo si la autoridad fue más allá del alcance del auto que concedió la suspensión; en cambio es defectuoso, si la responsable dejó de cumplir en su integridad lo ordenado en dicho auto; es decir, omitió algo que le fue exigido.
6. El momento para interponer el recurso de Queja es de cinco días a partir de que la autoridad notifica la resolución o acto que se pretende recurrir. No es necesario que exista una resolución de la Sala sobre el cumplimiento para que proceda el recurso.
7. La regla anterior tiene una excepción. Si los actos o resoluciones son en vías de cumplimiento, el particular debe esperar a que la autoridad estime cumplida la suspensión y la Sala pronuncie la resolución que lo confirme para interponer el recurso de Queja.
8. Por actos o resoluciones en vías de cumplimiento debe entenderse aquellos que emita una autoridad a sabiendas que no tienen el alcance para satisfacer por sí mismos y a cabalidad la suspensión; esto en base a que la carga impuesta con motivo de esa medida cautelar es compleja; es decir, requiere más de una actuación para su cumplimiento, pero que sin embargo abona a tal propósito.
9. En ningún caso puede entenderse que la materia de la Queja es la resolución de la Sala que tiene por cumplida la suspensión. La materia de la Queja tratándose de suspensión, está constituida por los actos de las autoridades demandadas. En la Queja no se valorará propiamente si se cumplió o no con la suspensión [esto es algo que le corresponde a las Salas conforme al primer sistema], en la Queja lo que se estudiará es si una vez dado el cumplimiento, éste puede catalogarse como excesivo o defectuoso [circunstancia que le compete determinar al Pleno].
10. Interpuesto el recurso, el Pleno requerirá a la autoridad responsable para que rinda el informe con justificación dentro del plazo de tres días. Transcurrido dicho plazo, el Pleno resolverá lo conducentes en el Plazo de cinco días.
11. Si el Pleno considera que se cumplió con el auto pero se hizo con deficiencia o en exceso dejará sin efectos los actos o resoluciones que hubieren motivado el incumplimiento de la suspensión en sus términos.
[1] Los sistemas para el cumplimiento de la suspensión del acto reclamado, están regulados de la misma manera tanto en la ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California como en la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California. Por lo cual, cuando se hace referencia a la “Ley del Tribunal”, de manera indistinta se hace alusión a cualquiera de estos dos cuerpos normativos.
[2] ARTÍCULO 36.- El Tribunal, para hacer cumplir sus determinaciones, podrá aplicar cualquiera de los siguientes medios de apremio y medidas disciplinarias: I.- Amonestación; II.- Multa de un mes de salario mínimo general vigente en el Estado. Si no se atiende el primer requerimiento, se impondrá multa equivalente a tres meses de salario mínimo general; en caso de persistir la desobediencia, se impondrá multa equivalente hasta un año de salario, y, III.- Uso de la fuerza pública. Los Magistrados del Tribunal en el ejercicio de sus funciones tienen el deber de mantener el buen orden y de exigir que se guarde el respeto y la consideración debidos, corrigiendo en el acto las faltas que se cometieren, haciendo uso de los medios de apremio y medidas disciplinarias que este artículo prevé.
[3] ARTICULO 88.- En el supuesto de que la autoridad demandada persista en su actitud omisa, el Tribunal solicitará al Titular de la Dependencia Estatal, Municipal u Organismo Descentralizado a quien se encuentre subordinado, para que conmine al funcionario responsable a cumplir con las determinaciones del Tribunal. Si no obstante los requerimientos anteriores no se da cumplimiento a la resolución, el Magistrado remitirá el expediente al Pleno, quien podrá decretar la destitución del servidor público responsable, excepto de que se trate de autoridad electa por voto popular, en cuyo caso se procederá en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Las sanciones mencionadas en este artículo, también serán procedentes cuando no se cumplimente en sus términos, la suspensión que se hubiere decretado respecto al acto reclamado en el juicio.
[4] La violación entendida en este caso como el dictado de actos en franca oposición o contravención de la medida cautelar.
[5] Se denomina rogado porque opera a petición de parte.
[6] Tesis: I.6o.T. J/64.
[7] Tesis: V.2o. J/38.
[8] Este parrado fue adicionado a la Ley del Tribunal por Decreto No. 213, publicado en el Periódico Oficial No. 9, de fecha 20 de Febrero de 2009, Tomo CXVI, expedido por la H. XIX Legislatura del Estado.
[9] La exposición de motivos puede consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://www.congresobc.gob.mx/contenido2/Transparencia/Transparencia/rrespuestas2012/760.pdf
[10] La doctrina al estudiar esta figura ha delineando su naturaleza jurídica de la misma manera. Por ejemplo Adolfo J. Treviño Garza en su “Tratado de Derecho Contencioso Administrativo” precisa: “…Se puede interponer [el recurso de Queja] por actos que no son siempre del propio tribunal, sino de las autoridades demandadas que se vuelven contumaces en no cumplir con las resoluciones que dicta el tribunal, ya sea en materia del cumplimiento de la suspensión o de la sentencia definitiva, y además, cuando el cumplimiento resulta ya sea defectuoso o en exceso. Las legislaciones que contemplan este recurso señalan que procede en los siguientes casos: Contra actos de las autoridades u organismos demandados, por exceso o defecto en la ejecución del auto que haya concedido la suspensión del acto reclamado…” Treviño Garza Adolfo J. Tratado de Derecho Contencioso Administrativo. Editorial Porrúa. México 2004. Tercera Edición. Página 258.
[11] Aquí también es procedente hacer una interpretación literal de este párrafo. De manera que para tales efectos debe acudirse al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. En ese documento se precisa que el enunciado “en vías de...” de ser entendido como: “En curso, en trámite o en camino de…”. Por tanto un acto será en vías de cumplimiento si la autoridad lo emite con ese propósito y con ello se encuentra en camino o en proceso de cumplir con la suspensión.
[12] El recurso de Queja estaba regulado de manera similar en Ley de Amparo vigente hasta el año dos mil trece –procedía en contra de actos de las autoridades-. En su interpretación la Segunda Sala de la Suprema Corte de justicia estableció que ese recurso de era procedente en aquellos casos en que el particular si bien consideraba que se dio cumplimiento a la suspensión, entendía que éste fue con exceso o defecto. Ejemplo de esto es la tesis de rubro: CUMPLIMIENTO DE EJECUTORIAS DE AMPARO. EVOLUCIÓN A PARTIR DE LA INTEGRACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 9/2001, DE LOS PRINCIPIOS QUE HA ESTABLECIDO LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN RELACIÓN CON LOS TRÁMITES, DETERMINACIONES Y MEDIOS PROCEDENTES DE DEFENSA. Registro: 169325. Tesis: 2a. LXXXIX/2008.
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LOZANO GUZMAN PAULINA -