¿Cómo votan los ministros de la Suprema Corte? publicado por la revista Nexos
Ante este modelo de decisión, demasiado esquemático y reduccionista, en los últimos lustros se han lanzado otras hipótesis que buscan retratar el comportamiento judicial de manera más compleja, considerando los diversos resortes que influyen (o pueden influir) en los jueces al momento de emitir su voto.
Algunos estudios consideran que las decisiones de los jueces dependen no tanto del diseño de las reglas constitucionales, sino de la manera en que son leídas éstas, ejercicio en el cual interviene cierta concepción del texto constitucional y de su funcionamiento, pero también una visión del mundo respecto a cómo debe organizarse la sociedad.1Otros, por su parte, señalan que el comportamiento de los jueces está condicionado en buena medida por los medios de comunicación: el voto de un juez difiere de manera significativa entre un asunto que sólo atrapa la atención de la comunidad jurídica y otro que despierta la curiosidad de la esfera mediática.2 En este sentido, los jueces deciden y argumentan dependiendo de la audiencia a la que busquen dirigirse; en algunos casos serán muy quisquillosos con los aspectos técnico-jurídicos, pero en otros éstos quedarán supeditados al propósito de lanzar cierto mensaje político a la opinión pública a través de su voto.3 Un último ejemplo: existen estudios que han detectado que los jueces en no pocas ocasiones votan siguiendo una lógica enteramente estratégica, apoyando a colegas con su voto en temas constitucionales que no les interesan a cambio de recibir el voto de dichos colegas en asuntos que sí les son relevantes.4
En este contexto, se podría pensar que junto con la relevancia que ha adquirido nuestra Suprema Corte en los últimos años en la protección de derechos y en la resolución de conflictos propios del pluralismo político, se han abierto surcos académicos con el propósito de resolver interrogantes relacionadas con el comportamiento de los ministros de la Corte. ¿Cómo votan? ¿Cuáles son los grupos mayoritarios y minoritarios? ¿Cambia el sentido de su voto dependiendo de la filiación política de las instituciones que están en litigio?
El escenario, sin embargo, es poco alentador: salvo algunos notables trabajos,5 en México todavía son incipientes las líneas de investigación para entender el comportamiento de nuestros jueces constitucionales. A nuestro juicio, la razón de este rezago se debe en buena medida en que hoy en día, en diversos sectores de la sociedad, sigue bastante arraigada la estampa del juez como un mero aplicador de las reglas jurídicas. Un operador de la maquinaria legal, que acciona sus palancas y tuercas aislado de los cálculos políticos, los vaivenes de la opinión pública y las rencillas palaciegas. El juez como la boca de la ley, cuyo voto en el mejor de los casos es meramente el resultado de abigarradas esgrimas intelectuales entre sus compañeros.
Es por ello, ante la necesidad de repensar esta acartonada concepción del juez que aún persiste en nuestro país, que se crea Monitor Judicial (http://monitorjudicial.itam.mx/).6 Un proyecto que busca, a partir de diferentes variables, estudiar cómo votan los ministros de la Suprema Corte. Se trata, por supuesto, de un punto de partida para entender mejor la labor de nuestros jueces constitucionales, afinar la crítica al desempeño de éstos y, de esta manera, abrir nuevas hipótesis respecto del comportamiento judicial. Así, el objetivo de Monitor Judicial consiste en capturar, sistematizar y analizar, junto con otros datos relevantes de sus sentencias, las votaciones de los ministros desde 1995, año en que entraron en vigor las reformas que le imprimieron a la Corte mexicana el carácter de tribunal constitucional. Al día de hoy, Monitor Judicial ha concluido su primera etapa de trabajo: el periodo de la presidencia de la Corte del ministro Guillermo Ortiz Mayagoitia (2007-2010). Las siguientes conclusiones corresponden exclusivamente a esta etapa.
Los ministros
Un primer hallazgo relevante es la posición de los ministros frente al grupo mayoritario de la Corte. Es decir, el porcentaje de votos emitidos por cada ministro con la mayoría,7 lo cual permite ubicar dos bloques clave: mayorías y minorías. En este sentido, tenemos que, sin considerar a Zaldívar y Aguilar que ingresaron a la Corte casi al final del periodo analizado, el grupo de la mayoría estuvo integrado por Silva, Mayagoitia, Valls, Franco, Cossío y Sánchez. Mientras que Azuela, Luna, Anguiano, Góngora y Gudiño integraron el bloque minoritario. Esto no significa, por supuesto, que el carácter de perdedores de estos últimos se deba necesariamente a que no sean buenos jueces. Lo que sucede, más bien, es que su narrativa constitucional resulta demasiado excéntrica para el resto de sus compañeros, siendo incapaces argumentativa y políticamente de acercarlos a sus posturas.
En este punto vale destacar el hecho de que Mayagoitia, siendo presidente de la Corte, obtuvo el segundo porcentaje más alto de votos con la mayoría. Esto es positivo pues, entre otras, una de las funciones clave de un presidente de una Corte constitucional es servir como punto de encuentro entre las diferentes posiciones de sus compañeros, construir acuerdos que se traduzcan en sólidas mayorías. De ahí que no sea buen síntoma para tales propósitos que un ministro presidente durante su gestión se ubique en la minoría.
Otro aspecto importante en la dinámica de una Corte constitucional, más allá del binomio mayoría-minoría, son sus coaliciones: los grupos que los ministros integran a partir de la afinidad de sus votos. El rumbo de una Corte está atado en buena medida a la fuerza numérica y estabilidad en un arco de tiempo determinado de estos grupos. Inclusive la influencia de un ministro depende de que logre sumarse a un grupo y convencer a éste de que apoye sus posturas jurídicas. Un juez, por más lúcido que sea, nunca podrá cambiar paradigmas interpretativos si se mantiene en el ostracismo. Así, al respecto, se encontró que durante los últimos cuatro años la Corte estuvo gobernada por dos grupos. Uno, integrado por Mayagoitia, Valls, Franco y Luna; el otro, conformado por Silva, Sánchez y Cossío. Hubo una tercera coalición que agrupó a Anguiano, Gudiño y Azuela, la cual se desbarató cuando este último concluyó su gestión en la Corte en noviembre de 2009. En ese momento Anguiano y Gudiño se quedaron solos, sin sumarse de manera estable a ningún grupo. Por su parte, Góngora, en sus últimos cuatro años como ministro, se mantuvo como el ministro más disidente al no formar parte de ninguna coalición.
Ahora bien, ¿cómo se agruparon los dos ministros que sustituyeron precisamente a Azuela y Góngora a finales de 2009? Llama la atención que Zaldívar y Aguilar, a pesar de tener una trayectoria y formación jurídica tan disímil, en su primer año como ministros (2010) formaron entre sí un grupo bastante sólido. Una hipótesis ante esta dispareja mancuerna es que justo en esa primera etapa los ministros recién designados tienen que responder mediante sus votos a los intereses que los apoyaron para conseguir este cargo. Zaldívar, por ejemplo, que hoy se ubica justificadamente como uno de los ministros más progresistas, al inicio de su cargo varias de sus votaciones fueron extrañamente de tipo conservador.8
En este sentido, una vez que se hayan librado de tales compromisos —sea porque los hayan cumplido o porque los hayan roto—, será interesante ver cómo se reconfiguran las dos coaliciones que han definido el rumbo de la Corte en los últimos años ante los argumentos, ambiciones y personalidad de los tres ministros de más reciente ingreso a la Corte: Zaldívar, Aguilar y Pardo, este último ingresó en febrero de 2011 para ocupar la vacante que dejó Gudiño debido a su fallecimiento.
Una tercera pregunta relevante es la siguiente: ¿En cuántas ocasiones los proyectos de sentencia que presentó cada ministro fueron apoyados por la mayoría de sus colegas? Es decir, el porcentaje de efectividad que tiene cada uno de los ministros para lograr que sus proyectos sean aceptados por la mayoría de sus compañeros. Se trata de un dato no menor que revela la habilidad persuasiva y política de los ministros para construir mayorías que apoyen sus posiciones jurídicas institucionalmente. Al respecto, tenemos que Cossío, Azuela y Luna fueron los más efectivos en estos términos, mientras que Anguiano, Sánchez y Zaldívar se ubicaron como los ministros con menos pericia para convencer a sus colegas de que sus proyectos eran atinados. No obstante, cabe aclarar que si evaluamos en conjunto la efectividad de los ministros al presentar proyectos de sentencias tanto en casos relevantes9 como en no relevantes, tenemos que los más hábiles fueron Azuela y Luna; Cossío en asuntos relevantes se ubicó dentro de los cuatro ministros menos efectivos (ver tabla 1).
Los medios de control constitucional
Una de las críticas que se han esgrimido en contra de la Corte es que sus esfuerzos institucionales se han dirigido a dirimir conflictos entre órganos del Estado (acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales), dejando a un lado la protección de los derechos fundamentales (juicios de amparo). No obstante, en los últimos cuatro años esta tendencia ha cambiado sensiblemente. En el año 2007, de los casos analizados resueltos por la Corte, 77% fueron efectivamente acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales y tan sólo un 12% juicios de amparo; sin embargo, a partir de ese momento, de manera gradual se fue equilibrando esta relación hasta llegar a 2010 con un 46% de acciones y controversias frente a un 36% de juicios de amparo —el resto de asuntos, dentro de nuestro universo analizado, correspondieron a contradicciones de tesis y facultades de investigación.
¿Eso significa que ahora la Corte sí discute más asuntos sobre derechos de los individuos? No. Al analizar los juicios de amparo se encontró que 68% de quienes utilizan este medio de control para defender sus derechos son personas jurídicas o morales; es decir, asociaciones comerciales y económicas. De tal manera que la Corte resuelve juicios de amparo que básicamente buscan defender derechos fiscales y empresariales de estas agrupaciones, en detrimento de otros derechos más relevantes para los individuos.10 Hoy en día podemos afirmar que en efecto la Corte no se enfoca prioritariamente a resolver conflictos entre poderes estatales. Existe un razonable equilibrio entre el número de los diferentes medios de control que tiene que resolver, pero eso no significa que los juicios de amparo que conoce sean un instrumento que efectivamente se utilice para proteger los derechos de los individuos.
Otro análisis interesante consistió en clasificar ese reducido universo de individuos que utiliza el juicio de amparo para proteger sus derechos en función de su género. Lo que encontramos fue que 14% son hombres, 5% mujeres, 3% de ambos géneros —en el restante 10% el género no fue información revelada por protección de datos personales—. Estos datos abren varias líneas de investigación; de entrada, resulta pertinente plantear la pregunta de si esa diferencia tan significativa entre hombres y mujeres que impulsan juicios de amparo responde a que éstas sufren menos vulneraciones de sus derechos o, más bien, existen mayores barreras (culturales, sociológicas e institucionales) de acceso a la justicia para ellas (ver gráfica 1).
Siguiendo con el juicio de amparo, tenemos que éstos se han interpuesto básicamente en contra de dos tipos de autoridades estatales. Por un lado, con 65%, están los poderes Legislativo y Ejecutivo, básicamente porque se impugnan leyes cuyo proceso de creación exige la colaboración de estos dos poderes y, por el otro, con 34%, las autoridades jurisdiccionales. ¿Cómo fueron, en este contexto, los fallos de la Corte? ¿A favor de los particulares o del Estado? En el periodo estudiado la Corte tuvo una tendencia bastante clara a favorecer a las autoridades estatales al fallar en 63.5% de las votaciones en contra de los particulares. Esto se puede deber a que nuestros ministros en general tienen una tendencia conservadora de apoyar al Estado frente a los particulares, pero también cabe la posibilidad de que la calidad de las demandas de los particulares sea muy pobre en términos comparativos.
En el caso de las acciones de inconstitucionalidad, que es un medio de control que sólo puede ser aprovechado por ciertas instituciones y no por particulares, tenemos que en el lapso de tiempo analizado las instituciones más activas fueron la Procuraduría General de la República (PGR) y los partidos políticos quienes promovieron 63% y 19% de las acciones, respectivamente. En el polo opuesto se ubica la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) que, a pesar de tener la posibilidad de proteger derechos al atacar leyes locales, federales y tratados internacionales que a su juicio vulneren justamente algún derecho, tuvo en este rubro una actividad prácticamente nula, al impulsar menos del 2% del total de las acciones.
Llama la atención que la PGR, brazo institucional del presidente de la República, sea uno de los poderes más activos al impulsar acciones. Una posible explicación de la litigiosidad de esta institución es que el Ejecutivo federal al no ser capaz de lograr sus objetivos en la arena política se ha visto en la necesidad de enfrentar otros poderes por la vía del litigio constitucional. Si esta hipótesis es correcta, la apuesta le ha funcionado bastante bien, pues justo la PGR ganó 90% de las acciones que impulsó. Mientras que los partidos políticos, la segunda institución más activa en promover acciones, tan sólo ganó 27%.
Ahora bien, hace algunos meses la Corte desestimó un par de acciones en contra de las reformas a las constituciones de Baja California y San Luis Potosí, que establecen el derecho a la vida desde la concepción, debido a que por un voto no se logró integrar la mayoría calificada de ocho votos que se exige para calificar de inconstitucional una ley o reforma a una Constitución local. Esto propició que en diversos espacios de la opinión pública se cuestionase tal regla procesal que permite que una superminoría de cuatro ministros realmente sea la que define el sentido de las acciones. Pero, ¿acaso la minoría es en efecto un constante obstáculo en el proceso de decisión de las acciones? En principio no, pues en 83% de las votaciones de las acciones se alcanzó una mayoría calificada, ratificando la validez o invalidez de una norma jurídica general, porcentaje que apenas disminuye a un 79% en aquellos casos que son relevantes.
En el caso de las controversias constitucionales, que en términos muy generales es un medio de control para proteger los principios de división de poderes y federalismo, tenemos que los municipios fueron los más litigiosos en el periodo estudiado, al promover poco más de 65% de las controversias totales. Siendo tales controversias fruto de conflictos locales, pues en el 89% de las veces los municipios impulsaron este medio de control en contra de sus respectivos poderes Legislativo y/o Ejecutivo. Esto refleja una tensión entre los municipios y los poderes de las entidades federativas por definir los alcances de la autonomía municipal. Sin embargo, este ímpetu litigioso de los municipios no tuvo eco en la Corte, pues sólo ganaron 16% de sus controversias promovidas.
Aquí vale señalar que en las controversias también se exige una mayoría calificada para que el sentido de la decisión de la Corte tenga efectos generales. En este línea, en el 78% de las veces de las controversias resueltas en el periodo de estudio se logró esa mayoría calificada. Siendo inclusive un poco más alta al tratarse de controversias relevantes con un 80% de éstas.
Ahora bien, toda vez que este medio de control es la vía institucional por definición para resolver los conflictos políticos entre órganos estatales, un aspecto clave es justamente la filiación política de las instituciones que promueven las controversias y de aquellas que son atacadas por este medio de control.11 En este sentido, considerando a los tres partidos políticos más relevantes, tenemos que el partido que más promovió controversias fue el PAN (28%), seguido por el PRD (26%) y el PRI (19%); mientras que el partido en contra del cual se promovieron más controversias fue también el PAN (30%), seguido por el PRI (13%) y, en tercer lugar, el PRD (0.81%).
También, en el tema de la filiación política, una pregunta que consideramos pertinente incluir en este primer análisis es qué tanto votaron los ministros durante este periodo a favor o en contra del PAN a nivel federal. La relevancia de esta interrogante reside en que siendo actualmente de las filas de dicho partido el presidente de la República, permite abrir una serie de hipótesis sobre la autonomía de los ministros frente al poder presidencial o, en su caso, el grado de persuasión de los argumentos constitucionales del gobierno federal. Un ejemplo: llama la atención que los ministros que más favorecieron al PAN en las rondas de votación en que participaron fueron Aguilar y Zaldívar (ver tabla 2). Lo cual, por un lado, coincide con el hallazgo, descrito líneas arriba, de que estos dos ministros en su primer año de gestión formaron una coalición bastante sólida y, por el otro, fortalece nuestra hipótesis de que los ministros en sus inicios tienden a votar de acuerdo a los intereses de aquellos que los apoyaron para obtener dicho cargo, como es el caso del presidente de la República.
Tabla 2. Predilección
Ministros Porcentaje de votos a favor del PAN
Aguilar* 90.9%
Zaldívar* 90.9%
Luna 81.1%
Anguiano 78.4%
Mayagoitia 78.4%
Sánchez 78.4%
Silva 78.4%
Valls 78.4%
Cossío 75.7%
Franco 75.7%
Azuela 53.3%
Góngora 53.3%
Gudiño 24.3%
Porcentaje de las rondas de votación de cada ministro en el pleno de la Corte
que favorecieron al PAN a nivel federal en el periodo 2007-2010.
*El porcentaje de votaciones que corresponde a estos dos ministros abarca de diciembre de 2009 a diciembre de 2010.
Hasta aquí, vale subrayar, lo que hemos presentado son apenas las primeras conclusiones del proyecto Monitor Judicial. Mordiscos a tan sólo una rebanada de datos. Sin embargo, una vez que finalice la tarea de capturar las sentencias y de afinar el ojo de análisis, tendremos una veta informativa riquísima para entender mejor el desempeño de la Suprema Corte, así como para redefinir los aspectos que influyen en el comportamiento judicial. Y lo que esto significa: adquirir una herramienta idónea para diversificar los ángulos para escudriñar y transparentar de manera más exigente el trabajo de nuestros jueces constitucionales. Es la tarea que le corresponde a la sociedad civil frente al protagonismo que ha adquirido la Suprema Corte en la vida pública de nuestro país: un ejercicio crítico guiado siempre por la máxima de George Orwell: decirle al poderoso lo que no quiere escuchar.
Andrea Castagnola. Profesora investigadora de tiempo completo de FLACSO-México. Saúl López Noriega. Profesor investigador de tiempo completo del Departamento de Derecho del ITAM.
1 Tamanaha, Brian Z., Beyond the formalist-realist divide. The role of politics in judging, Princeton University Press, 2010; Tribe, Laurence H., The invisible Constitution, Oxford University Press, 2008.
2 Byee, Keith J. (ed.), Bench press. The collision of courts, politics and the media, Stanford University Press, 2007; Staton, Jeffrey K., Judicial Power and Strategic Communication in Mexico, USA, Cambridge University Press, 2010.
3 Baum, Lawrence, Judges and their audiences. A perspective on judicial behavior, Princeton University Press, 2008.
4 Brenner, Saul y Whitmeyer, Joseph M., Strategy on the United States Supreme Court, Cambridge University Press, 2009.
5 Por ejemplo: Magaloni, Beatriz, et al., “Legalist vs. interpretativist: the Supreme Court and the democratic transition in Mexico”, en Helmke, Gretchen y Ríos, Julio (eds.), Courts in Latin America, Cambridge University Press, 2011, pp. 187-218; Ríos-Figueroa, Julio, “Fragmentation of power and the emergence of an effective judiciary in Mexico, 1994-2002”, en Latin American Politics and Society, vol. 49, núm. 1, abril 2007, pp. 31-57. Estos trabajos analizan el comportamiento de los ministros hasta 2007 en temas de conflictos entre poderes (acción de inconstitucionalidad y controversias constitucionales) pero no de la defensa de los derechos (juicios de amparo).
6 Los autores agradecen el apoyo para el desarrollo de este proyecto a Gustavo Marín Hernández y Daniel Murillo Zavaleta, alumnos de la carrera de derecho en el ITAM, y Martha López Escobar, alumna de la carrera de ciencia política del ITAM.
7 Cabe mencionar que en no pocas ocasiones las discusiones de un asunto entre los ministros implica más de una ronda de votaciones debido a la pluralidad de temas o problemas a debatir y resolver en cada caso. Por ello, salvo algunas excepciones, los porcentajes y conclusiones que aquí se ofrecen se elaboraron considerando cada una de las votaciones de los ministros efectuadas, tanto en temas de procedencia como de fondo, en los juicio de amparo, controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad, contradicción de tesis y facultad de investigación de violaciones graves de garantías en que hayan participado en su discusión y resolución en el pleno de ministros en el periodo señalado, lo cual permite un estudio mucho más preciso del comportamiento judicial de los ministros.
8 Ver: López Noriega, Saúl, “Aguilar Morales y Zaldívar: ¿oxígeno para la Suprema Corte?”, en Blog de la Redacción de la revista nexos, 25 de marzo de 2010 http://redaccion.nexos.com.mx/?p=1081
9 La manera como se clasificó si un asunto era o no relevante fue a partir de los siguientes tres criterios: 1) si el asunto aborda un tema que tradicionalmente divide a la sociedad (aborto o matrimonio entre personas del mismo sexo), 2) si implica un fuerte conflicto político (decreto apagón analógico o reforma ley del ISSSTE) y/o 3) si el caso despierta el interés de la opinión pública y de los medios de comunicación (Guardería ABC).
10 Elizondo Mayer-Serra, Carlos, “El (gran) negocio del amparo (fiscal)”, en nexos, núm. 374, febrero 2009, México, pp. 97-100.
11 Sólo se les atribuyó filiación política a los poderes ejecutivos y legislativos, excluyendo a los poderes judiciales y los órganos constitucionales autónomos (como la CNDH). En el caso de los poderes legislativos, se definió su filiación política dependiendo de qué partido o coalición de partidos políticos obtuvieron la mayoría absoluta o relativa para una legislatura determinada. En los poderes ejecutivos, su filiación política se definió dependiendo del partido o coalición de partidos políticos que lo impulsaron al cargo en cuestión. Por ejemplo, en el caso del ex presidente Vicente Fox su filiación política es PAN-PVEM. Aquellas instituciones que dependen jerárquicamente del titular del poder Ejecutivo se les atribuyó la misma filiación política de éste. Ejemplo: para el periodo estudiado la filiación política de la PGR es el PAN.
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